近几年来，农村信用社改革试点工作取得了明显的成效：管理体制初步建立、产权制度改革取得阶段性成果、服务“三农”方向进一步明确、资产质量和经营状况得到好转。但是，我们必须清醒地看到：农村信用社在产权关系、法人治理、经营机制、管理体制等方面仍然存在着一些问题，这些问题严重制约着农村信用社改革发展。
农村信用社改革发展中存在的问题
产权关系仍需进一步明晰。农村信用社由于历史原因，使其自建社以来的所有改革均是政府行政主导的结果，社员投入资本的增多并不意味真正获得更多的表决权和管理权，使社员没有增加股本金份额的动力。目前，股本金补充仍处于被动引导而非主动增资的局面，导致农村信用社股本金经过多次的清产核资和改革规范都难以达到真正意义上的股权意义，这种非真正意义上的“股权”成为制约农村信用社改革发展的关键问题。
法人治理结构不完善。决策机构、执行机构、监督机构各自的职责分工尚未明确，现有的许多规定在实际操作中难以执行，决策权、执行权、监督权在实际工作中没有得到有效分离，股东会和理事会很难对信用社法人代表实施有效的监督和制约，“一长独大”的现象仍然严重。
经营机制僵化和内控乏力。由于长期受“官办”思想和国有商业银行管理模式的影响，农村信用社在管理上形成了“铁工资”、“铁饭碗”、“铁交椅”的痼疾，难以实行有效的正向激励制度，相当一部分农村信用社处于粗放经营状态，员工素质普遍偏低，与其他银行业金融机构相比存在着较大的差距，在同业竞争中处于劣势。在内控管理上存在着制度不健全、制度执行力差、风险控制力弱等问题。
历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在金融风险仍然很大。农村信用社票据兑付条件“门槛”较高，“出门”困难，即使票据兑付后历史包袱仍然较重，不良贷款总量仍然很大，而且还有许多潜在不良资产没有反映出来；人均利润、资产利润率等指标较小而亏损面、亏损额仍然较大；拨备严重不足，抗风险能力尚未得到明显增强；农村信用社股金虽然增加很多，但是不少股金在本质上仍然是存款化股金，基础很不稳固；农村信用社在提足各项风险拨备后实际资本充足率仍然很低；内控制度很不健全，案件时常发生，潜在风险不容乐观。
管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确。省级政府依法管理的职责范围没有具体划分，造成职责定位模糊、职责边界不清，政企难以分开；省级联社受省级人民政府和基层联社双重授权管理缺乏法律依据，且多重授权管理对基层联社违规违制行为缺乏约束力，多级法人体制在一定程度上造成分散决策、低层次决策。同时，金融监管与行业管理、行业管理与自主经营、依法管理与自律管理等方面的具体内涵还不清晰，各自的职权和责任还有待明确，职能交叉、责任不清的现象还在一定范围内存在。
成因分析
股权分散和经营亏损是农村信用社产权关系难以真正清晰的重要原因。首先，重新认定股东和吸收新的股东后，信用社的股东人数有所下降，人均股本有所提高；企业股东数量少，但所持股份很多。其次，政策制定者在引进大股东后，希望大股东能够对农村信用社切实起到监督制约的作用。但在信用社经营机制未转换，又存在大量亏损的情况下，农户和个体工商户是不愿意投资入股的。第三，由于农户和个体工商户不愿意加入亏损的信用社，而亏损信用社为达到专项央行票据发行及兑付条件，采取分配任务、存款股金化等办法募集股金，造成亏损信用社存款化股金较多。因此，其股权结构的变化未必会引起法人治理结构的实质变化。
股东会的先天缺陷是法人治理结构仍然不完善的根本原因。由于股权分散等原因，造成了股东会的先天缺陷。表现在小额股东“搭便车”倾向严重，对农村信用社经营管理缺乏责任，从而造成出资人在信用社治理结构中处于虚置状态，不能发挥作用。由于股东会的先天缺陷，农村信用社出现了“外部人”控制问题和“内部人”控制问题以及“外部人”内部化问题。这三个问题的存在和发展，使得农村信用社难以建立决策、执行、监督相制衡的机制，造成农村信用社的法人治理结构难以完善。这里的“外部人”控制是指“外部人”（如基层政府）利用直接或间接的权利影响农村信用社领导人作出不一定符合经营原则的决策。“内部人”控制是指农村信用社的管理人员在信用社的资产使用、处理和收益的分配等方面作出违背股东利益行为的现象。这三种现象都会使农村信用社的法人治理结构无法完善。
治理结构不完善是农村信用社经营机制难以转换的主要原因。法人治理结构不完善，使得农村信用社不能按照“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”原则来建立健全激励和约束机制。在这种情况下，劳动用工、干部任用、绩效考核和薪酬确定等制度僵化，不能与现代企业的经营机制相适应，影响了农村信用社的进一步发展。
传统体制惯性是农村信用社内控制度不健全的直接原因。首先，表现在决策权、执行权、监督权相互制衡、有效分离的法人治理结构尚未真正建立，有其“形”而无其“神”。其次，表现在制度建设步伐落后。导致一些制度与信用社的管理实际脱节；一些新业务的管理制度跟不上，无法适应业务发展的需要。第三，内控制度执行不力。对已出台的制度真正落实的少。这些问题的成因主要是传统的、不适应发展形势的习惯方式在农村信用社从业人员的思想上、行动上还未根除，新的思维方式、行为方式还未真正建立和完善。
担负政策性金融任务是造成农村信用社历史包袱沉重等问题的关键原因。一是由于行政干预、指令性贷款造成贷款损失。二是体制转换过程中产生的新呆账。三是由于担负的政策性金融任务而使借款人认为农村信用社贷款是“不用白不用”的财政资金，造成信用社不良贷款的增加。
省级信用联社职能定位不清是农村信用社管理体制不顺的重要原因。按照有关规定，省级人民政府全面承担对当地农村信用社的管理和风险处置责任，在省级人民政府对农村信用社的管理职责中，省级人民政府要按照国家有关要求，结合本地实际，对当地农村信用社改革发展的方针政策、目标规划等重大事项进行研究决策，并通过省级联社实现对当地农村信用社的管理、指导、协调和服务。省级联社对指导、督促辖内农村信用社完善内控制度和经营机制负主要责任。同时，省级联社既是农村合作金融机构发起设立、受农村合作金融机构委托对其实施行业自律管理的联合体，又是可以经营部分资金业务、清算业务的独立的金融企业法人。因此，省级联社是集政府行政管理、行业自律管理和金融企业“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束”三种职能于一身的机构组织，其体制设计使省级联社难以“政企分开”、“职责明确”。
对策措施
进一步明晰产权结构。一是要培养市场机制。二是建立农村信用社补充资本金机制。三是创新资本金补充渠道。四是积极引进战略投资者。五是增大经营者持股份额。
完善法人治理结构。一是要建立和完善“三会”制度。严格实行决策权、经营权、监督权分离，形成各司其职、分工协作、相互制约、真正发挥作用的新型法人治理结构。二是规范操作机制。三是引入独立理事参与农村信用社管理。独立理事以客观公正的立场参与理事会决策，有助于农村信用社决策的科学有效，有效制衡经理理事或执行理事的决策立场，保证决策的专家性。
转换内部经营机制。一是按照“授权经营、分级考核”的原则，合理设定各项管理和业务工作权责。二是实行全员劳动合同制，推行全员考核、竞争上岗、岗位轮换等用工制度。三是改革分配制度，全面推行绩效挂钩的工资分配制度。四是要改进管理人员的选拔办法和选拔方式，推行竞聘上岗、择优选用的方式，加大交流力度，防范管理人员的道德风险。五是遵循“精简、高效”原则，分类实施“定岗、定员、定编”制度。
全面加强内控建设。一是树立正确的内控观念。二是健全内控制度。三是创新内控方法。四是明确业务流程，实现内控中的同步控制要求。五是明确职责和权限，实现内控的授权控制要求。六是严格规范操作，实现内控的实物保护控制要求。七是建立员工管理的制约机制和优胜劣汰机制，实现内控中对人的控制要求。
加大金融创新力度。一是创新经营理念。二是创新金融技术。三是创新金融产品。四是创新服务方式。
加大政策扶持力度。一是比照国家对国有商业银行财政注资和不良贷款剥离的方式，降低专项央行票据兑付“门槛”。二是对贫困地区农村信用社发放的农业贷款给予一定比例的财政专项补贴。三是对贫困地区农村信用社的税收减免扶持政策再延长10-15年。四是取消对农村信用社的经营限制政策，帮助拓展优良客户市场。五是妥善解决行政机关、公职人员向农村信用社承贷、担保及私贷公用形成的不良贷款等问题，化解历史包袱。六是切实解决接受农村合作基金会的遗留问题和对已关闭城市信用社的债权问题，保全农村信用社资产。七是地方政府要切实改善信用环境，出台保护农村信用社合法权益、降低农村信用社维权成本的相关办法，以增强农村信用社支持“三农”和县域经济发展的积极性。
完善省级管理体制。为解决现行省级联社职责定位不准、管理体制不顺的问题，增强农村信用社抗风险能力，提高决策层次和决策水平，实施有效管理，应在现行体制下，先将县级联社建成统一法人、合作银行和商业银行，再用3-5年的时间建成全省统一合作银行或商业银行。
（作者系巴中市巴州区农村信用合作联社副主任）
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